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景区收回成本就该降价甚至免费吗?

2015-12-23 09:02 来源: 中国旅游报  

  近年来,旅游景区价格上涨倍遭诟病,严格控制旅游景区价格上涨成为人们关注的焦点。12月4日,江苏省人大常委会第十九次会议正式表决通过了《江苏省旅游条例》(以下简称《条例》),将于2016年3月1日起施行。《条例》涉及景区门票的内容主要有两处:在依规定实行政府定价或政府指导价基础上,增加了“严格控制价格上涨”一条;针对游客频频投诉的旅游景区收费只涨不降现象,《条例》明确利用公共资源建设的旅游景区的门票、游览场所等另行收费项目“已收回投资成本的,应当相应降低价格或者取消收费。”这两条在草案阶段就引起广泛关注,叫好不绝。

  笔者却对此不以为然,尽管江苏省属于全国的先进地区,经济实力比较雄厚,完全具备率先实施“省立公园制度”的条件,但笼统地、一刀切式“严格控制价格上涨”或勒令“已收回投资成本的,应当相应降低价格或者取消收费”,未必具有充分的法理基础,难免显得武断。

  当然,需要肯定的是,《条例》对需要管控的对象——景区并没有一刀切,而是设定了“利用公共资源建设的”这样一个条件限制,也就是所谓公益型或者具有公益性质的景区。

  然而,问题是除了主要是市民参与的城市公园和游客稀少的博物馆类景区,公益型景区在我国目前基本上是不存在的。不管是否属于“利用公共资源建设的旅游景区”,事实上几乎绝大部分游客众多的景区,都不是公益型的,盈利是其主要诉求。

  探究造成这个现状的根本原因有二,一方面是就我国现阶段的国情来说,旅游是基本权利,但还无法成为基本福利,旅游活动体现为富裕群体的消费行为,为享受买单天经地义;另一方面,在旅游业兴起的过程中,特别是发展初期,正是改革开放的初期,百废待兴,国力并不雄厚,中央政府没有实力来从事旅游产业投资,但鉴于经济发展的紧迫需要,因而确立了鼓励国家、集体、地方、个人等“五个一起上”和“谁投资谁受益”的旅游产业发展政策,从而调动了各方投资旅游业的积极性,出现了社会多元化投资建设景区的热潮,其中,从发展地方经济、增加财政收入的动机出发,地方政府在其中扮演了重要角色,也不乏集体和各种投资商。但不管是哪一类景区投资者,都应该受到法律的保护,即便是“利用公共资源建设的旅游景区”,如果当初的投资开发协议中没有“已收回投资成本的,应当相应降低价格或者取消收费”的条款,在投资方正在开始享受投资受益的时候,地方人大在没有建立任何补偿机制的前提下,直接立法剥夺投资方的收益权,是不是合理合法,这显然是一个问号。

  笔者一直强调明确各级政府的责任,对景区按照公益型、市场型和混合型来实行分类管理,同时主张通过逐步建立由国家公园、省立公园和城市公园构成的三级公益景区体系来满足公众对于公益景区的基本需求。就像“俄罗斯套娃”,一级套一级,共同组成公益景区体系,共同发挥积极作用,增强对自然景观和文化景观的保护,满足群众日益增长的物质文化需求。

  城市公园是城市建设的主要内容之一,是城市生态系统、城市景观的重要组成部分,是满足城市居民的休闲需要,提供休息、游览、锻炼、交往,以及举办各种集体文化活动的场所。随着经济发展,各个城市的财政状况显著改善和经营城市的商业模式(客观上也包括土地财政的驱使)成熟,从2002年城市公园免费元年开始,城市公园在我国已经发展得比较成熟,尤其是对于北京、天津、上海等大城市来讲,城市公园无论在社会文化、经济、环境以及城市的可持续发展等方面都具有非常重要的作用。鉴于此,可以继续推广免费或低价的“城市公园”,满足不同城市居民日益增长的、日常必需的休闲、文化、运动、交往等各方面的需求。

  而实施国家公园体制也已经是大势所趋,即在那些具有不可替代价值、产权为全民所有,未来由中央政府全额或差额补贴并统一管理的景区中,实行免票或者低门票价格。江苏省内未来要成为“国家公园”的景区,必然不是通过“已收回投资成本的”就“相应降低价格或者取消收费”的路径来实现,相反中央政府的回购或者赎买才是合理的。

  介于两者之间,尚未引起政府和公众重视的是省立公园。在笔者看来,省立公园应该借鉴欧美国家的州立公园的理念,实际上是国家公园的缩小版、省级版,通常由省级地方政府为了保护自然生态、历史古迹或方便人民休闲娱乐而建立。其实对于国家公园和省立公园,国外都已有很多成功的样板可供借鉴。例如:美国的国家公园和州立公园分工明确,国家公园以保护国家自然文化遗产,并在保护的前提下提供全体国民观光机会为目的;而州立公园则主要是为当地居民提供休闲度假场所,允许建设较多的旅游服务设施。州立公园体系的建立既缓解了美国国家公园面临的巨大旅游压力,又满足了地方政府发展旅游、增加财政收入的需要。

  有鉴于此,作为我国最早实现工业化、最早进入后工业社会的省份,江苏要做的,不是机械地回应旅游者对于景区门票价格的诉求,而是应该根据旅游发展和经济社会发展的形势,审时度势,明确立法,依托省级财政,通过从现有投资者手中(包括作为景区投资方的市、县两极政府)回购、赎买或实行其他补偿机制的方式,率先在全国建立省立公园体制,建设一批江苏省立公园。果真如此如此的话,才能真正造福旅游者和市民,善莫大焉。 (刘思敏)

 编辑:[ 董文龙 ]
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