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旅行社委托代理招徕业务被叫停之后

来源: 第一旅游网  作者:   2015-06-10 11:02  编辑: 董文龙


  近日,国家旅游局官网发布公告,从6月1日起停止实施《关于试行旅行社委托代理招徕旅游者业务有关事项的通知》(旅监管发〔2010〕77号)(以下简称“77号文”)。消息一出,在业内引起了极大的反响,也出现了多种声音和解读。围绕相关话题,本报采访组进行了调查采访。

  曾是繁荣市场的“功臣”

  2010年5月,国家旅游局发布的77号文共有12条事项,就组团社、代理社的权责做了界定,也对相关程序和内容做了较为细致的解释。当时,国家旅游局发布77号文是出于贯彻落实《旅行社条例》和《旅行社条例实施细则》的需要,试图促进旅行社业形成批发、零售业务分工体系。

  在接受本报记者采访时,神舟国旅集团市场公关部总监郭玲梅说,77号文出台的目的其实很明确,就是要促进“批零分家、垂直分工”。一些举措也很有挑战性,比如第11条,委托招徕业务将适时向非旅行社的组织或个人试点和逐步开放,这在当时是很有前瞻性的。另外,魄力也比较大,比如要求各地各旅行社及时报告意见,国家旅游局将总结经验并修改完善规范,以保证此项改革取得成功。

  广东伟然律师事务所律师闵令波认为,77号文的出台突破了旅行社业务经营许可限制,尤其是出境游委托代理招徕,旅行社对此非常欢迎。有出境游资质的旅行社可以合法委托大量中小旅行社代为收客,使得自己的渠道可以延伸到各个地域,乃至乡镇,而不用去开分社。既节约了投入成本,又可以实现渠道的全覆盖。而大量中小旅行社有了出境游代理权限,也可以合法地在当地开展出境游招徕业务,既扩大了业务,也方便了游客。

  北京捷达假期国际旅行社有限公司市场总监杨维一告诉记者:“具备出境旅游资质的旅行社大部分集中在一线城市,二、三线城市或县市地区则缺少‘正规军’,但出境旅游需求日益强烈,77号文出台之后,旅行社之间可以通过签订委托代理协议的方式解决一方没有资质的问题,快速打通产品和游客之间的壁垒,扩大了销售渠道,推动了出境旅游业务在这些地区的发展。”

  对此,山东国信旅行社董事长张晓国、青岛中之旅国际旅行社总经理孙树伟都认为,77号文的初衷是好的,确实扩大了旅行社招徕游客的渠道。

  据了解,2010年以来,我国出境旅游发展迅速,从2010年的5000万人次快速增长到2014年的1亿人次。

  闵令波认为,这些发展的背后,有广大中小代理旅行社招徕旅游者的功劳。同时,市场也催生出如众信、凯撒等大型出境游批发商,涌现出如旅游百事通、宝中旅游、易游天下等线下全国连锁零售商,以及携程、去哪儿、途牛、同程等以零售为主的在线销售平台。

  中旅总社市场部相关负责人表示,77号文的核心意义在于具有出境游和边境游经营资质的旅行社可以委托不具有相关资质的旅行社经营出境游业务,由此扩大销售渠道,繁荣了出境旅游市场,在短短的四五年时间,中国公民出境旅游人数得到了爆发式的增长。

  扰乱市场秩序的“罪人”?

  不可否认的是,77号文一方面对旅游市场的壮大产生了积极作用,另一方面也带来一系列的问题。

  乐道旅行市场部总监郭晓鹏认为,77号文在旅游行业发展的特定时间发挥了其应有的管理作用,随着旅游行业的逐步发展,77号文也出现了监管方面的真空地带。例如,一些自己没有实际旅游产品,以低团费结合高额押金的收客方式,实施违法经营行为,最终携带游客巨额押金潜逃的旅行社门市,都给旅行社行业带来了非常不好的影响。因此停止77号文,实际上是国家旅游局为了维护市场健康发展的一个举措。

  湖南长沙市旅行社协会会长黄朝晖介绍,2010年,77号文刚刚发布时,长沙国旅也曾经签署了几十家委托代理社,但后来发现监管难度太大,不利于旅行社品牌的打造,便不再签署委托代理社。湖南快乐之旅国际旅行社总经理许剑介绍,2010年,快乐之旅还没有出境游资质,也曾经作为委托代理社代理出境业务。2014年,快乐之旅取得出境游资质后,也与几十家中小旅行社签署了委托代理协议。当角色转变后才发现,委托代理旅行社送来的客源并不多,而且非常不好管理,“他们就是拿着出境游的资质,做自己的事情。”

  有业内人士透露,由于担心放开出境委托招徕会造成市场混乱,尤其担心会混淆“出境资质”,有的省从开始就一直没有试行,比如北京;有的省在试行一段时间后又停止了,比如上海。

  黄朝晖认为,77号文是这几年来旅行社市场混乱的根源。由于没有一套有效的监督管理办法和产品质量标准,导致旅游部门以及出境游旅行社对委托代理旅行社无法监管和控制,把简单的市场搞复杂了,许多小旅行社依托代理协议摇身一变成了出境社,为了争夺客源,低价、零负团揽客等行为屡禁不止。

  张晓国说,77号文使旅行社行业变得十分混乱,特别是允许没有旅行社资质的组织和个人受委托招徕客源,使整个旅行社市场失控,既对合法旅行社不公平,也带来诸多市场隐患。

  孙树伟透露,77号文在运作过程中出现了一些问题。代理社本来不能单独操作,收的客人要交给委托社,但现在很多都在单独操作,导致价格混乱。有些地方旅行社的从业人员之间交换名片,看似是同一家旅行社的,结果都不认识,也有代理社不把游客交给委托社。很多委托社对代理社的做法也是睁一只眼闭一只眼,只要代理社交管理费,“欧美的团队,一般是北京、上海、广州在操作,一些代理社发现委托社也是与北上广的旅行社合作,直接就越过委托社而与北上广的组团社合作。”

  郭玲梅认为,之前的代理市场确实十分混乱,有些甚至代理多家旅行社,游客利益无法得到保障。她认为,77号文确实在细节问题上有待完善,比如开票、盖章、收款、签合同等等,需要在总结经验的基础上,再出台切实可行的操作细则。

  闵令波分析,很多代理社只单纯追求利润,销售过程中往往伴随零负团费、强迫购物等侵害旅游者权益的行为,严重损害了旅游市场的健康发展。

  中旅总社市场相关负责人认为,近年来中小旅行社,尤其是中小出境游委托代理商乱象丛生,且委托代理中转环节多,确实不利于市场规范和游客权益的保障。

  委托代理的权利在“资质”?

  不少业内人士认为,停止77号文被解读为停止委托代理并不准确,因为旅游法第60条已经明确了旅行社代理的权利,停止77号文主要是它有一些内容和旅游法相冲突,比如备案等委托方式相关的规定,旅游法只是要求载明委托方的基本信息即可。

  张晓国认为,国家旅游局只是对该文与旅游法相悖的规定进行矫正。而对于77号文允许的可以委托没有资质的组织和个人显然是违背旅游法的,随着该文的停止,这些违法的规定自然也会被矫正和终止,而对有资质的旅行社间的委托代理不会有什么影响。另外,对委托代理的权限也会得到规范,比如代理社仅限于对委托社的产品进行招徕,而不能进行产品的操作等。

  闵令波认为,旅游法第60条规定应当在旅游合同中载明委托社和代理社的基本信息,意在规范代理招徕业务,满足旅游者的知情权,保护旅游者的合法权益,而并非破除旅行社业务经营许可限制。

  孙树伟分析认为,停止委托代理,可能是针对没有旅行社资质的企业和个人而言,没有资质再去代理收客就是违法的,这样有利于规范市场秩序。旅行社的拼团业务不会受到影响,拼团业务是旅行社联合运作,都有合法的资质。

  中国国旅(青岛)国际旅行社副总经理邵华认为,国家旅游局停止77号文很有必要,出境游需要专业素质,一些代理社的从业人员对出境游并不了解。代理社从事出境业务对有资质的旅行社来说是不公平竞争,正规的旅行社需要交那么多保证金。“我们现在一家代理社也没有,就是为了保证质量,让客人得到第一手的信息,代理社所带来的风险很难控制。正规的旅行社,日本、韩国线路都有专员,对当地旅游信息都很了解,而代理社的从业人员做不到。”

  闵令波认为,停止实施77号文,旅行社仍然可以从事委托代理招徕业务,但委托社不得委托不具备相应资质的旅行社代理招徕,旅行社可以委托代理招徕的业务范围缩小。对于具有同等业务经营资质的旅行社之间的委托,不属于禁止范围。另外,同行委托除同资质的委托代理招徕外,旅行社还可以通过转团形式委托其他旅行社接待,但是必须委托给具有相应资质的旅行社,并取得旅游者的书面同意。

  广东省旅游质检所所长张国辉表示,业界目前最关注的问题就是没有出境游经营许可的旅行社能否代理有出境游经营许可旅行社的出境游业务,按照法律顾问的理解是不允许的。但还需要国家旅游局进一步出台明确指引。

  竞争会更“残酷”吗?

  在接到77号文之后,湖南省旅游局行业管理处处长胡金文告诉记者,目前湖南已暂停旅行社委托代理备案登记。

  张国辉介绍,广东各地市旅游局对通知的理解参差不齐,质检所请来资深旅游法律顾问认真研究通知内容,梳理3条指引:6月1日前,已建立企业之间的委托代理行为,是企业间的自主行为,是符合旅游法第60条规定的合法行为,但如果合作双方旅行社的任何一方资质超出经营范围,必须在6月1日后停止合作关系,否则将被清理;6月1日后,旅行社必须严格遵守旅游法的规定,委托社不得委托不具备相应资质、超出经营范围的旅行社代理招徕,而且应当在包价旅游合同中载明委托社和代理社的基本信息;6月1日后,旅游监管部门如何界定委托代理关系,首先是从宏观上明确委托代理是法律允许的,其次从微观上要具体分析旅行社的资质和经营范围,委托业务的性质,具体情况具体分析。

  郭晓鹏认为,停止实施77号文,实际上是给了旅行社更大的空间,也许会刺激更多旅行社加速布局各自的渠道,将品牌贯穿到二、三级地市。除此之外,各家旅行社也应广开思路,更好地利用互联网或者异业合作等方式方法,继续开拓市场。

  黄朝晖认为,停止实施77号文,对出境社的销售和企业发展应该不会有什么影响。现在已经进入互联网时代,线上销售渠道更加成熟和便捷,出境社可依托电商平台进行销售。在旅游产品可控的情况下,更有利于出境社品牌的提升。

  深圳市旅游协会副会长、深圳国旅新景界董事长吴斌则认为,停止实施77号文之后,作为旅行社的经营者比较关注的是,这一调整是长期方向性调整还是为了规范市场而进行的短期调节。如果是长期的方向变化将会对公司未来规划产生较大影响。国旅新景界有部分业务依赖同业代理去拓展自己力不能及的市场,现在面对这种调整就会考虑进入更多的区域市场,通过建立电商,运用自己的资本异地扩张等方法来拓宽销售渠道。

  中旅总社市场部相关负责人表示,中旅作为一个综合性的组团社,与市场上的一些大型供应商还不太一样,它有自己的直销体系,有自己的后台去做产品,通过中旅系的门市、分公司以及合作加盟门店去销售,是属于“自产自销型”旅行社。停止实施77号文对中旅现行业务的冲击不大,影响也微乎其微。对于像中旅这样的传统渠道比较发达的旅行社,可以通过在三、四线城市开设参控股社以及门店的形式,帮助当地有出境游需求的游客报名参团。该负责人建议,如果将来能进一步放开旅行社异地跨省设门市,也可以极大地解决出境旅行社的渠道建设,更加有力地推动旅游业的批零体系建设,旅行社行业的市场空间将得以进一步扩大。

  有业内人士也提醒,旅游市场是一个充分竞争的市场,也是一个朝气蓬勃的市场,靠“堵”是不可取的,要进行疏导和引导。

  对于“残酷性”,郭晓鹏也有着自己的判断。他认为,停止实施77号文给了那些不具备竞争力的旅行社更大的压力,会淘汰一部分旅游企业,可以说加速了旅游行业竞争的步伐,使旅游行业以更快的速度进入到更为激烈的竞争中,新一轮的洗牌行情也许将会出现。

  吴斌分析,对于华南区市场而言,包括广之旅、南湖国旅、国旅新景界等在内的大型旅行社,主要依靠直营扩张为主,同业销售为辅,因此所受影响有限。但对依赖同业渠道为主的专线批发商,会受政策影响比较大,未来或会考虑拓宽销售渠道或谋划转型。

  一位不愿具名的旅行社负责人向记者透露,旅行社现在更关心的是国家旅游局对于出境游发展的下一步举措。毕竟停止实施77号文,引发了行业内的很多讨论和争议。“6月1日已经过去了,各地落实通知的力度也不一样,企业也都在观望。大家很关心旅游主管部门未来是否会有新的相关政策。”

  在国家旅游局近期举办的一次新闻发布会上,国家旅游局监督管理司司长彭志凯对于停止实施77号文做了部分解释。他表示,首先,停止不等于取消。77号文出台的意义,是为了促进旅行社批零体系建立。经过实践,在制定旅游法时已经充分吸收了77号文的内容,对于代理的表述可以参照旅游法第60条。其次,停止是为了规范旅游市场秩序的需要。业界都关注到了旅游法第60条,却极少注意到第29条、第30条,“那两条明确了旅行社经营出境旅游、边境旅游业务应当取得相应的业务经营许可,旅行社不得出租、出借旅行社业务经营许可证。旅行社不能只盯着出境游业务,也应该更多地在入境游上下功夫。”

  (采访组成员:沈仲亮张宇高慧郭旗陈熠瑶)


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